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Participação e democracia – além de um jogo de palavras
Leonardo Mello* e Júlio Silva**
Existem associações feitas de forma demasiadamente rápida, insinuando identidades, correlações diretas, dependência mútua ou relação de causa e efeito. É o caso de participação e democracia. Porém, ao discutirmos estratégias de intervenção, oportunidades e riscos da ação política voltada para a erradicação da miséria ou para a luta contra as desigualdades sociais, temos a obrigação de ir além – ou, ao menos, tentar ir além – dessas associações imediatistas, que mais enganam do que clareiam a realidade.
Há uma certa unanimidade, pelo menos do lado do campo progressista dos atores políticos e partidos, na afirmação da participação como uma peça essencial do quebra-cabeça do sistema democrático e de decisão sobre as políticas públicas em qualquer esfera de governo. Tal afirmação assume que, no âmbito federal, a participação não existia, uma vez que não avançávamos na construção de um país menos desigual. Por outro lado, tão logo assumiu o governo, o presidente Lula se apressou em dizer que estaríamos começando uma nova era, um governo comprometido com as demandas dos(as) mais necessitados(as). A julgar pela principal bandeira e prioridade da área social, o combate à fome, o presidente está mantendo a palavra.
E a tal da participação? Onde ela está no governo Lula? Será de fato um elemento constitutivo do modo petista de governar? E o orçamento participativo (OP) terá seu lugar? Como será essa participação? Antes de chegar às questões práticas ou concretas, não é importante discutir a participação por si só, mas sim destrinchar o que essa palavra carrega de sentidos novos para as relações entre o poder público e a sociedade.
Associada à idéia de democracia ou democratização, em uma abordagem de processo, a participação tem sido demandada e festejada. Há inúmeras experiências em governos locais em que a participação popular foi considerada e incluída como forma de aproximar processos decisórios sobre políticas públicas de governos comprometidos com o combate às desigualdades sociais. Mas essa é uma visão genérica da questão. Muitas são as justificativas que sustentam a utilização desse princípio. Há outros efeitos colaterais democráticos associados a essa participação, atribuindo-lhe um papel de remodelador da cultura política, formação de uma nova cidadania e aprimoramento do modelo de democracia ao cruzar a representação direta com o modelo representativo formal, ou seja, o modelo representativo indireto das eleições proporcionais e majoritárias. Há também o enfrentamento às práticas clientelistas ou a crise da representação do Estado que se agiganta em países em que as populações excluídas constituem número cada vez maior de cidadãos(ãs), justificando a valorização do conceito de participação.
Sem querer esgotar as justificativas ou motivos que sustentam esse princípio, vale ressaltar ainda que a Constituição de 1988 traz, em seu texto, um chamamento à participação, sugerindo diversos espaços e mecanismos nos quais a sociedade civil organizada teria a oportunidade de dialogar com o poder público. A consagração desse princípio em documento tão importante é um retrato mais do que suficiente para deixar sólidas fundações para o fato de que – querendo ou não – estaríamos entrando em uma nova fase do processo de democratização do Brasil, ou seja, do Estado e da sociedade.
De 1988 para cá, já se passaram mais de 15 anos, o que nem é muito tempo. Mas antes que se aponte o fracasso do princípio, é bom lembrar que, nas últimas décadas, a participação não foi exatamente estimulada. Adicionalmente, a construção de uma sociedade mais justa ou democrática e includente não deriva apenas de um ato de vontade e de um punhado de leis assinadas. Ainda que quiséssemos, a letra da lei ainda não possui esse poder mágico de transformar, de súbito, uma realidade desigual, mesmo que assim ela o exija. Todas as sociedades são produto de processos políticos democráticos ou não, que ocorrem no tempo. Para nosso não tão pequeno Brasil, serve a mesma lógica. E parece que a participação pode ser elemento pedagógico de fortalecimento da cidadania, a fim de que o Brasil real das desigualdades finalmente se encontre com o Brasil ideal da inclusão social.
Soluções coletivas
Participação será o instrumento para que as desigualdades aflorem na forma de questões prioritárias e soluções coletivas. A desigualdade não é um problema de alguns(mas) que pouco ou nada têm, é problema também daqueles(as) que muito possuem. Não há como fugir a essa lógica. Tal afirmação talvez nos aproxime de uma questão-chave que explica a resistência de alguns grupos sociais em relação à participação: as mazelas sociais que nos envergonham são um dos lados da moeda, cujo outro lado é uma sociedade rica que não quer olhar para baixo ou estender a mão, que atribui a um Estado falido a responsabilidade única pela solução desses problemas.
Estimular a participação não é a panacéia que alguns(mas) querem, mas não se deve desprezar o poder transformador que ela potencialmente carrega. Há décadas, não temos participação de modo constante ou institucionalizado. Conseguimos construir um país campeão em desigualdades, com milhões de pobres e excluídos(as). Será difícil ver que, se esses(as) mesmos(as) pobres tivessem sido consultados(as), esse modelo de desenvolvimento nunca teria sido implementado? Não está demasiadamente óbvio o fato de que a não-participação beneficiou grupos que não querem perder privilégios e resistem, desde 1988, à implementação e ao fortalecimento dos espaços de participação postulados na Constituição?
Não se trata de dizer que a participação é a única arma com a qual pobres ou excluídos(as) podem contar para se fazer ouvir; trata-se de afirmar que a participação é a única arma de qualquer ator social na luta por melhor qualidade de vida. Moral da história: quem mais participar mais chances terá de ver concretizado aquilo que era apenas um desejo.
Outro ponto importante é que, na verdade, sempre houve participação; o que não costuma haver é participação qualificada, transparente, pública e em igualdade de condições entre os atores. Para representantes de movimentos sociais, por exemplo, uma simples audiência com um(a) secretário(a) municipal pode exigir a mobilização de dezenas de pessoas, a sensibilização de vereadores(as) etc. Para outras pessoas, um telefonema pode bastar. Participar é pedir transparência nas ações do Estado, é dar a oportunidade para que todos(as) saibam o que se leva em conta na hora de escolher remodelar as áreas nobres e turísticas e deixar famílias pobres sem acesso a postos de saúde ou vagas nas escolas para os(as) filhos (as).
Não é de hoje que outro mito cresce entre aqueles(as) que postulam a participação como caminho para a democracia. Esse mito é o de que novos espaços de participação não serão maculados com velhas práticas não-democráticas. Se, por um lado, essa afirmação pretende atribuir à forma uma capacidade de higienizar as práticas, ela sugere que uma solução técnica poderia se impor aos desígnios políticos.
Há, no Brasil, segundo pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal (Ibam) em 1999, quase 28 mil conselhos municipais, uma média de 4,9 por cidade.1 Não é novidade que eles não são perfeitos, mas não se pode perder de vista a trajetória desses espaços, as lutas que se estabeleceram para sua implementação, o esforço e o preço já pago para fazê-los funcionar, ainda que precariamente. Esquecer isso tudo em prol da febre do novo é, no mínimo, irresponsabilidade. Não se trata de esperar esgotar as possibilidades dessas experiências antes de se pensar em outras, mas há espaço para que, ao mesmo tempo em que se procure um aperfeiçoamento, outras possibilidades sejam pensadas também. Só para dar um exemplo, os conselhos de saúde estão em 99% dos municípios, os de assistência ou ação social, bem como os de educação, em 91%, sendo que 4.354 das 5.506 cidades possuem de três a seis conselhos instalados ou criados em lei.
Em um universo tão amplo, qual é o tamanho dessa sociedade civil organizada que dialoga com o Estado? Essa questão nos leva a discutir o próprio conceito de sociedade civil, que, no imaginário coletivo, costuma engendrar apenas organizações pertencentes ao espectro progressista do ponto de vista político – o que não pode ser mais falso. Isso não chega a ser um problema, pois, em qualquer sociedade democrática, o dialogo só se estabelece quando há opiniões contrárias. E é preferível o conflito em espaços públicos do que o acesso privilegiado a espaços de decisões ou a falta de transparência.
Assumindo que a participação em espaços novos ou velhos tenha sido garantida e que a semente para a construção de uma sociedade mais justa esteja definitivamente plantada, quais seriam os próximos passos?
Novo modelo
O Brasil se encontra em uma encruzilhada em que o presidente da República – portador de um mandato popular, proveniente dos campos progressistas e comprometido com o princípio da participação e do combate às desigualdades sociais como fundamento de sua ideologia – tem a chance de imprimir um novo modelo de administração pública. Ao ser implementado na escala federal, esse novo modelo tem grande chance de ganhar vida própria nos municípios espalhados pelo país. Respeitada a autonomia que há entre diferentes esferas de governo no Brasil, é preciso admitir que o governo federal, mesmo sem imposição legal, tem grande capacidade de influir sobre as práticas dos demais governos subnacionais. O processo de discussão do Plano Plurianual (PPA), por exemplo, pode ser uma oportunidade de se rever a forma pela qual o poder público se abre às opiniões dos atores sociais, à participação. E o sucesso dessa experiência poderá se transformar em um catalisador de iniciativas nesse sentido, como uma chancela, um atestado de que é possível uma outra forma de se fazer política.
O Ibase tem por perspectiva a transparência e a participação nos orçamentos públicos. Não se trata de dizer apenas que somos favoráveis às experiências de OP. Essa não é nossa bandeira, mas, se for para ter uma, somos pela participação nos processos decisórios que definem as políticas públicas. Essa perspectiva é muito mais abrangente que o OP: abrange todas as formas, diretas e indiretas, de se decidir sobre os recursos públicos e, mais especificamente, sobre as políticas públicas que estarão retratadas nos orçamentos, suas diretrizes, seu processo de planejamento, sua implementação e sua avaliação. Atuamos no sentido da democratização, e não da fetichização do orçamento ou de outra lei qualquer. Se, hoje, é ao orçamento que direcionamos nossas atenções, é porque, no atual momento, essa é a estratégia para levar a disputa por melhores condições de vida para a sociedade. Mas algumas armadilhas se apresentam no percurso, e cautela não será demais.
Alguns conceitos falam por si mesmos, e atribuir-lhes adjetivações é mais uma descaracterização do que um genuíno esforço para torná-los mais precisos. No caso da participação, como parece ter havido uma vulgarização exacerbada, que chega a ser defendido por todos os matizes da vida política do país, intuímos que sua adjetivação possa ajudar a avançar no debate. Temos dois campos prioritários em que entender melhor a adjetivação do conceito de participação poderá ser frutífero: o da participação qualificada e o da crise do sistema representativo.
Participação qualificada é a perspectiva que assumimos para reforçar a idéia de que, mesmo havendo predisposição de um governo em relação à questão da participação em espaços decisórios, aqueles(as) que se lançarem a esses espaços e ao diálogo devem minimamente estar capacitados(as) para travar um diálogo de igual para igual, com capacidade de formular argumentos e reagir às propostas. Participar não deve ser um movimento passivo, e sim essencialmente ativo. Adicionalmente, a experiência tem mostrado que essa qualificação deve partir de outras instituições também da sociedade civil ou, pelo menos, de outras organizações que tenham autonomia e independência em relação ao poder público, com liberdade para criticá-lo sem estarem sujeitas a sanções que possam subordinar o trabalho de capacitação a outros interesses.
Zelar pela capacidade autônoma de travar diálogo qualificado com o poder público – construindo argumentos e consolidando na sociedade civil organizada esse conhecimento – é um dos objetivos que o Ibase persegue. Seu fortalecimento é também o fortalecimento de seus diferentes atores sociais e da democracia como um todo. O processo democrático avança quando a sociedade e o Estado avançam no diálogo – o que implica a formação de um conjunto mínimo de consensos em relação aos conceitos utilizados e à compreensão da matéria em discussão. Não há diálogo quando uma das partes possui todas as informações e a outra sequer as compreende.
Em relação à democracia representativa, será esse um momento de crise ou de oportunidade para o aperfeiçoamento do sistema democrático? Os(as) que só conseguem ver esse momento como problema são os(as) que resistem à abertura do atual modelo a mais atores políticos, a uma aproximação do poder público – ou seja, os(as) representantes – com a população, no caso os(as) representados(as). Mas outra postura que se pode adotar é a de aproveitar esse momento como o de pensar novas formas de tornar o Estado mais permeável, transparente, autônomo e forte, sujeito às demandas dessa imensa maioria de seres humanos que vive em situação de pobreza pelo mundo, em Estados reacionários, com pseudoliberdades individuais.
Não pode ser democrático um Estado, e legítimo um sistema de representação, em que metade da população é de cidadãos(ãs) pobres. Nenhum outro argumento precisa ser somado ao já citado para apontar, de forma mais concreta, que há uma crise no sistema representativo e que alguma coisa precisa ser feita para tirar da exclusão econômica, social e, também, política esses milhares de brasileiros e brasileiras. A pobreza não é apenas de meios de sobrevivência, mas também, e em primeiro lugar, de representação política.
Crise de cidadania
Por apostar no fundamento político da crise de cidadania pela qual passamos, o Ibase investiu na direção do fortalecimento da sociedade civil em termos de qualificação, formulação de argumentos, incremento da capacidade de diálogo e difusão dessa experiência pela própria sociedade de modo autônomo. Entre os principais trabalhos realizados nesse sentido, há a dinâmica de sensibilização Prefeito(a) por um dia, o curso de capacitação presencial Democratizando o orçamento, o curso a distância Orçamento público e o sistema de consultas e comparações dos orçamentos municipais Cidade transparente. Cada uma das iniciativas é voltada para um público e possui objetivos próprios e direcionamentos, de uma forma geral, obedecendo a um planejamento estratégico particular. Não obstante essa visão independente dos trabalhos, há uma interligação entre eles, que permite a visualização de uma lógica em que papéis são cumpridos e expectativas preenchidas dentro de uma perspectiva de trabalho continuado e acompanhamento do desenvolvimento e capacidade de articulação dos atores envolvidos.
O Ibase vem realizando há alguns anos a dinâmica Prefeito(a) por um dia (leia box) como um primeiro contato das pessoas com o tema do orçamento público. Trata-se de um instrumento de sensibilização nos temas da participação e da cidadania em relação ao orçamento público. Por meio da dinâmica, buscamos instrumentalizar distintos segmentos da sociedade para atuar na avaliação e proposição de políticas públicas, na inversão das prioridades estabelecidas pelo Estado, buscando o aprimoramento da qualidade das políticas.
A participação qualificada é trabalhada por meio da apresentação de informações sobre o ciclo orçamentário, com seus momentos de participação e o entendimento do orçamento público como um ciclo que passa pela elaboração, discussão, votação, execução e avaliação, renovando-se a cada ano.
Logicamente, quando falamos em participação no orçamento, a primeira idéia que surge são as experiências de OPs. Mas a implementação de um OP, ao contrário do que pensa a maioria das pessoas, não é a única forma de participar do processo orçamentário: questionar, propor, avaliar e criticar a destinação dos recursos públicos são formas legítimas de participar em realidades onde não existem experiências de OP.
Mesmo nos municípios onde o OP é uma realidade, a participação da sociedade não é absoluta no destino dos recursos orçamentários. Segundo pesquisa do Fórum Nacional de Participação Popular, com as gestões municipais de 1997 a 2000, do universo de 103 experiências, em quase metade (48 casos) não foi possível verificar nem mesmo esse tipo de informação, e, dentre as restantes, em 34 casos, o percentual submetido ao escrutínio da participação popular foi de até 10% do orçamento total. A utilização de recursos para despesas correntes, tais como custeio ou pagamento do funcionalismo, apresenta uma grande rigidez orçamentária e não costuma ser discutida nas experiências de OP. Outra informação importante é que as experiências de OP no Brasil não chegam a 200 dos mais de 5.500 municípios nessa nova legislatura.
Denominador comum
A produção de argumentos é a arma que será utilizada nos espaços de diálogo. A idéia é associar a qualidade de vida da população a informações que ajudem a entender o processo de perpetuação ou transformação dessa realidade. Como dizia o sociólogo Betinho, priorizar educação e não gastar com educação é pura demagogia. Mas como fazer esse contraponto?
Hoje, mesmo o governo federal despende enormes esforços para chegar a um denominador comum que oriente os gastos públicos para aqueles(as) que mais necessitam. Não é uma tarefa fácil, mas possível.
Até bem pouco tempo, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) era utilizado para essa finalidade, como as leis de diretrizes orçamentárias já postulavam. Constituído apenas de dados de educação, saúde e renda, esse índice criava uma classificação dos municípios mais pobres. Com base nela, seria possível dizer, com alguma razão, onde seria mais necessário gastar os recursos públicos das políticas sociais.
Índices e indicadores sempre poderão ser aprimorados e refeitos, mas o importante não é o número em si, mas o conceito que por detrás dele existe – as políticas que serão orientadas e o que se quer atingir, ou aqueles(as) que se almeja alcançar. Não devemos nos esquecer de que, se indicadores derivam de conceitos, os mesmos são políticos, e não técnicos. Há um aforismo popular que diz: "No mundo há os mentirosos, os muito mentirosos e os estatísticos". Definitivamente, números não dizem a verdade, expressam conceitos elaborados politicamente.
Em um grupo predefinido de sete municípios do estado do Rio de Janeiro, nos quais o Ibase fez um levantamento de dados do orçamento, verificou-se que o mais apto a lidar com os problemas de sua comunidade – e, portanto, à primeira vista, o menos necessitado de ajuda estadual ou federal – foi Laje do Muriaé. O município apresentava o maior orçamento per capita do grupo, R$ 1.234,42, quase quatro vezes o do município menos capaz, São João de Meriti.
O Índice de Qualidade dos Municípios elaborado pelo Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro (Cide) aponta, dentro desse mesmo grupo, Lage do Muriaé como tendo um índice de carência de 61,4, 13 posições abaixo do mais carente no estado, onde há 91 municípios. Por outro lado, mesmo sendo o pior do grupo em relação ao IDH, desdobrando o índice, vemos que em relação à longevidade, um de seus componentes, sua posição já não é tão ruim. Adicionalmente, apresenta a segunda melhor relação de gasto de saúde per capita, abaixo apenas de Petrópolis, outro município do universo.
Imagine se embasado em um índice sintético como o IDH, todas as políticas públicas fossem orientadas? Seria possível acertar em alguns gastos, mas, em outros, haveria erro. Índices são uma forma de indicar características de uma dada realidade, e não todos os aspectos da realidade, mesmo sendo sintéticos ou compostos.
Indicadores são utilizados para a elaboração de diagnósticos, para orientar nossas ações de transformação da realidade. Como a realidade que vemos não nos agrada, utilizamos os indicadores para orientar as ações políticas e formular argumentos para dialogar com o poder público e a sociedade civil. As desigualdades no Brasil não são uniformemente distribuídas, são direcionadas, abatem-se mais sobre uns do que outros.
Se apenas a população negra fosse considerada na elaboração do IDH brasileiro, o país cairia da 72a posição para a 107a. Por outro lado, o Brasil branco ficaria em 42a. Moral da história: na média somos felizes. O problema é que, na média, há milhões de brasileiros(as) que passam fome. O que dizer a eles(as)? Que a fome de uns(umas) é o preço que pagamos para "entrar no Primeiro Mundo"? Ou que o sacrifício deles(as) é por uma causa maior, o luxo e os privilégios de pessoas "superiores" a eles(as)? Por sorte, o Brasil é um país onde reina a democracia racial e, provavelmente, de gênero...
Mostrar à opinião pública, aos(às) ricos(as) e aos(às) pobres, vulgarmente dizendo, quão poucas são as pessoas que se beneficiam com o atual sistema político de drenagem de recursos públicos pode ser uma estratégia plausível, uma vez que os indicadores que apontam como essa mesma desigualdade se abate principalmente sobre alguns segmentos sociais são fartos. Não se trata de convencimento para a validade do argumento, mas da mobilização da sociedade para lutar contra uma realidade que só pode nos envergonhar.
Produzir argumentos será produzir indicadores para reforçar tais argumentos. Lutar por educação será promover a melhoria da qualidade desses serviços ou do direito público. Mas, para justificar essa luta, são necessárias informações sobre a quantidade de crianças nas escolas e fora delas, quantidade de recursos gastos com essa finalidade, número de professores(as) em salas de aula, séries históricas apontando as mudanças ao longo dos anos, índice de repetência e tantos outros.
As políticas públicas propostas serão o cruzamento entre uma dada realidade, o que se quer para a população e a capacidade de promover esse futuro. Qualidade de vida atual, expectativas de mudança e recursos públicos são os três elementos em jogo, e a participação é o vetor que orienta esse esforço coletivo de luta pela transformação da sociedade.
Sem argumentos, as pessoas se tornam presas fáceis das justificativas inócuas de governantes, da sobreposição das razões técnicas sobre a vontade política de mudar as políticas. A dinâmica Prefeito(a) por um dia vem mostrar que nunca a técnica se impõe à política, basta olhar para nossos(as) governantes e perguntar: qual deles(as) precisa entender de orçamento para administrar um município? Nenhum(a). As decisões são sempre políticas, a técnica só ratifica aquilo que foi decidido em outra esfera.
O desafio para o Ibase – e para a sociedade civil organizada – é fazer com que essa oportunidade de participação se transforme em um catalisador para que outras iniciativas surjam com o mesmo teor participativo e que o modelo de democracia que temos se transforme para incluir mais setores sociais, de tal modo que a reprodução das desigualdades seja ao menos freada, para não dizer revertida.
A reversão desse modelo criador de desigualdades pode trazer grandes avanços para a cidadania, expondo políticos e grupos sociais em seus valores elitistas. Reverter essa tendência pode ser um caminho sem volta para uma população desiludida, que apostou na esperança para ver um país melhor. Está na hora de parar de apostar no pior e arregaçar as mangas para que o melhor possa acontecer. A exclusão tem nome e endereço, gênero e raça. Vamos colocar o guizo no gato e apontar quem ajuda a produzir essas desigualdades. Vergonha não é passar fome, é viver como rei enquanto outras pessoas passam fome.
* Leonardo Mello é coordenador do Ibase
** Júlio Silva é pesquisador do Ibase
Nota bibliográfica:
1 BREMAEKER, François. Os conselhos municipais existentes no Brasil. Rio de Janeiro: Ibam, 2001.
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